A apresentação da proposta do Orçamento do Estado para 2026 (OE2026), no passado dia 9 de outubro, traduziu, no capítulo da defesa, a materialização da crise no paradigma do Euro-Atlantismo, um dos pilares estruturais da Política Externa Portuguesa. As intenções do aumento de 25% na taxa de crescimento anual na dotação para a Defesa Nacional – um incremento percentual face ao ano anterior que visa elevar a percentagem da Defesa no PIB dos atuais 1,58% para os 2% já no próximo ano, implicando a manutenção de esforços semelhantes até 2035 para atingir a meta final dos 5% – não são um mero reflexo de necessidades de reequipamento, mas antes o custo económico de um “seguro geopolítico” contra a política externa transacional da administração Trump. Este custo, ao exigir um ritmo de crescimento dez pontos superior ao crescimento da economia, anula a margem orçamental para investir nos restantes setores públicos.

A decisão do Governo foi a de priorizar uma abordagem de shelter seeking, assumindo o papel de “bom aluno” da NATO para mitigar o risco de ser alvo da retórica e das sanções de uma administração americana focada numa narrativa nacionalista: o “America First”. Um investimento do tipo, a ser realizado, será recorde no setor da Defesa, sendo o maior em tempos de democracia. É o preço do “seguro geopolítico” de Portugal em tempos de incerteza mundial, onde a defesa, enquanto bem, continua imperativa. Contudo, o compromisso final com gastos orçamentais que rondam os 5% do PIB – repartidos em 1.5% em infraestruturas e 3.5% em despesas puramente militares – até 2035, partindo de uma ambição mais próxima de alcançar os 2%, poder-se-á revelar insustentável no longo prazo, tornando a compra de estabilidade externa uma escolha perversa que pode significar uma hipoteca da paz social interna futura. Isto, considerando não só as perspectivas de baixo crescimento económico, mas também o facto de que os fundos europeus do PRR, que dão auxílios importantes na amortização de custos orçamentais, encontram o seu fim em 2026.

Para além disso, poder-se-á dizer que é uma posição censurável do ponto de vista valorativo, tendo em vista que uma Política Externa que se diz “geneticamente” comprometida com um quadro de valores (a democracia, o estado de direito, o multilateralismo), cede rapidamente aos ditames de um executivo que não age enquanto defensor e bastião desse mesmo quadro. Pelo contrário: mina internamente o Estado de Direito, atacando descaradamente instituições e a sociedade civil. E cria rupturas externas com os compromissos e responsabilidades multilaterais, demonstrando-se despreocupado com a democracia enquanto regime a preservar. Não faltam exemplos concretos de tal conduta, nem mesmo do ponto de vista das intenções e do plano. Para os curiosos, aconselho vivamente o livro de David A. Graham, “The Project: How Project 2025 Is Reshaping America”.

É, para além do mais, uma posição que contrasta fortemente com a posição da vizinha Espanha, que se recusa cabalmente em cumprir os 5% arbitrariamente definidos por Trump, sofrendo com isso ameaças com repercussões diplomáticas: desde a expulsão da NATO – uma ameaça de difícil concretização, dependendo a saída do voluntarismo do membro em questão, como estipula o artigo 13º do tratado fundador da NATO – até possíveis consequências tarifárias ao nível bilateral. Não nos cabe aqui refletir acerca das razões estratégicas do governo espanhol, mas não é de estranhar que nos cálculos de Portugal tenham pesado possíveis consequências advindas de um não-alinhamento com os ditames de Trump e, ao mesmo tempo, cálculos estratégicos que permitam com a máxima estabilidade a continuidade do laço atlântico no mais curto prazo, e, por outro, a diferenciação em relação a Espanha. Refira-se que, não obstante as atuais boas relações com Espanha, Portugal procura por motivos históricos uma compensação atlântica à pressão do continente. Fazê-lo num momento em que Espanha assume uma posição de contrariedade em relação aos EUA, permite que Portugal crie oportunidades em termos estratégicos: instituindo-se como o elo primordial de ligação do Sul Europeu e da Península Ibérica aos EUA e vice-versa; e criando possíveis oportunidades negociais mais favoráveis ao nível bilateral com os Norte-Americanos. Isso pode significar valor acrescentado para Portugal enquanto país e enquanto Estado-Membro da União Europeia.

Não deixa de ser, contudo, uma decisão com efeitos perversos. Se cria oportunidades externas, potencia tensões internas futuras. É, por isto, uma estratégia de gambling extremamente arriscada.

A nível externo, o compromisso com os 5% pode ser lido (ainda que em termos especulativos) como uma jogada diplomática que permite, no curto prazo, a manutenção em moldes positivos da relação luso-americana, não só em termos bilaterais mas em contexto da NATO, esperando que no longo prazo o valor entretanto acordado possa ser abatido por renegociação com uma nova administração americana. Parece ser esperado que o comprometimento pronto com as exigências de Washington jogue a favor de Portugal. Retórico ou não, esse compromisso demonstra à Casa Branca uma imagem de um aliado fiel, promovendo possíveis externalidades positivas no curto e no longo prazo. 

Mas, repito, as consequências podem ser perversas e a posição é valorativamente criticável. Contudo, facto inegável é que a relação com os EUA continua premente para Portugal. Seja no sentido comercial, considerando que o mercado Norte-Americano representa o 4° maior recetor de exportações portuguesas, e o maior fora da União Europeia, seja do ponto de vista diplomático, considerando a aliança histórica e centenária que Portugal mantém com o Estado Norte-Americano. Verifica-se uma cooperação importante em variadíssimos setores – desde a segurança, à ciência e à tecnologia – e não nos é possível descurar do facto de que existe uma importante diáspora portuguesa nos Estados Unidos. A concordância com os termos de Trump por parte do Governo Português tem ainda de ser lida à luz da dependência de segurança europeia em relação à NATO, da qual os EUA são o principal contribuidor em termos brutos. Apesar de alguns avanços no setor da defesa, sobretudo do ponto de vista discursivo e das intenções, os passos materiais da autonomia estratégica europeia nesse respeito têm sido tímidos e enfrentam dificuldades estruturais e institucionais. Tem sido, aliás, o calcanhar de Aquiles da UE, sendo um setor tradicionalmente soberano e onde o consenso se revela frágil ou inexistente. 

Diga-se que Portugal tem sido, por meio dos seus sucessivos governos, um dos Estados tímidos nesse processo, procurando a todo o custo evitar avanços que causem desconforto nas administrações Norte-Americanas. Não se opondo à autonomia estratégica e vendo nela oportunidades, tem tido uma posição cautelosa e retraída. Também isso explica as diferenças nas posições de Portugal e Espanha neste aspeto, observando-se que Espanha tem sido tradicionalmente mais europeísta e Portugal um estado “equilibrista” entre o Atlântico e a Europa, procurando ao máximo a manutenção da sua identidade Euro-Atlântica. Acresce a isso que, mesmo promovendo avanços neste sentido, estes são lentos e não conseguem no curto/médio prazo suplantar as capacidades operacionais da Aliança Atlântica. Seja do ponto de vista da geração de meios e da Estratégia genética, seja do ponto de vista da coordenação no emprego desses meios. Por esse motivo, o alinhamento com os EUA dá-se no atual momento mais por necessidade pragmática do que por qualquer alinhamento “natural” nos interesses, causas e valores. Não significa isto que a Europa deva descurar dos objetivos ao nível de uma autonomia estratégica na defesa. Pelo contrário: é imperativo caminhar nesse sentido. Contudo, as necessidades de segurança são um continuum e, no atual momento, não há, nesse plano, alternativas concretas e prontas à NATO e aos EUA.

Não obstante, se a esperança que alimenta a estratégia do Governo é a de que este seja um momento passageiro, puramente circunstancial, como assim o parecem significar as palavras do Ministro Pedro Duarte, afirmando, em sede de debate sobre a relação do Estado Português com os EUA, que “… a relação com os EUA deve ser uma relação a ser pensada nos cenários de médio e longo prazo (…) não pode depender de mudanças circunstanciais, seja na administração na Casa Branca ou declarações ou opiniões assumidas em determinado momento”, é possível afirmar que esta é uma estratégia de alto risco que conta com premissas e cenários perfeitamente falíveis.

Conta, por um lado, com um acelerar suficiente da autonomia estratégica europeia ao nível da defesa, o qual permitiria a Portugal e à Europa uma voz mais forte para renegociar a percentagem dos gastos militares, numa posição de maior força dentro da NATO. E conta, por outro, que a passagem de Trump (e do Trumpismo, que tem perspetivas de durabilidade muito maiores) seja uma anomalia na história dos EUA e que, assim, em 2028 aquando das eleições presidenciais Norte-Americanas, se verifique uma rotação que permita uma renegociação mais fácil dos 5%. Por estes motivos, sob o ponto de vista económico, a estratégia do governo português é paradoxalmente aqui vista, como uma estratégia de curto prazo que descura de possíveis riscos futuros a esse nível. É um personificar da velha máxima: “logo se vê”. Problema que tem sido para Portugal algo estrutural ao nível estratégico.

Assim o é, porque nenhum dos cenários é certo. A situação interna nos EUA não é risonha a ponto de concluir que o Trumpismo – uma ideologia que ultrapassa o próprio presidente e tem raízes mais profundas em parcelas da sociedade norte-americana Jacksoniana – está apenas numa passagem anómala até 2028. Ou que passa sem deixar marcas. Mesmo num cenário de rotação presidencial, nada garante que os 5% sejam facilmente renegociáveis. E não sendo, o governo poderá estar a hipotecar o futuro das contas públicas nos próximos anos e a canalizar para a área da defesa recursos orçamentais que, contando com as previsões atuais de crescimento económico, não permitem renovados e maiores investimentos estruturalmente necessários em outros setores públicos. 

Não quer isto dizer que Portugal não tenha de investir mais na defesa. Tem. Há muito que não cumpre os 2% estipulados pela NATO. E, por outro lado, se tem perspetivas de contribuir para um caminho de autonomia estratégica da UE no setor, tem de aumentar a sua contribuição líquida. A dúvida é o espaço temporal que Portugal terá para realizar o investimento e a taxa de crescimento percentual que esse investimento requer. Há riscos e crises internas por resolver.

E apesar do Governo contar com mecanismos europeus de mitigação do risco – como o programa “ReArm Europe“, que permite a Portugal a compra de armamento, ou como o acesso a 5,8 mil milhões de euros ao abrigo do instrumento de empréstimo “Acção para a Segurança da Europa”, e a ativação da cláusula de escape nacional do “Pacto de Estabilidade e Crescimento” – , tal alívio financeiro não resolve a questão de fundo: a insustentabilidade do compromisso a longo prazo. O empréstimo terá de ser pago e a margem orçamental interna para os défices sociais será totalmente consumida, uma vez que o crescimento da despesa na Defesa supera largamente o crescimento do PIB. E mais, os fundos Europeus não podem ser uma resposta substituta a uma boa gerência política e orçamental das prioridades e a problemas crónicos de crescimento.

O OE2026 prevê, no entanto, que os investimentos na defesa gerem retornos. Mas, avaliados os mesmos, observa-se que a sua potencialidade é extremamente indireta e incerta no que diz respeito ao aumento do bolo orçamentário. Refere também o governo, assim como referiu o Ministro dos Negócios Estrangeiros Paulo Rangel, que o investimento será dirigido a ativos de utilização múltipla, nomeadamente infraestruturas como portos e aeroportos. Isto é, não apenas úteis à defesa militar em sentido estrito. 

Ainda assim, a pergunta que se coloca é se, do ponto de vista dos ganhos socio-económicos, são estas as infraestruturas e este o investimento mais prementes para o país. E mais: esses ativos resultarão numa receita que justifique o investimento do Estado? Qual é a estratégia? Não pode ser apenas construir infraestruturas. É entender o seu potencial económico e social. É preciso acautelar custos de manutenção e não apenas de construção. Saber qual é a estratégia de gerência do ativo. Será estatal, concessionada, privatizada? Não há dúvidas que a defesa é uma área importante. Mas os recursos do Estado Português são escassos e atingir os 5% com um crescimento económico previsivelmente baixo significa que será necessária uma fatia maioritária desse crescimento para atingir esse percentual. Cumprindo essa despesa, pouco ou nada sobrará para aumentar investimentos em áreas como a saúde, a educação ou a habitação.

O PIB Português, com projeções de crescimento real a rondar os 2,3% – uma projeção já ela otimista por parte do governo quando comparada com outras, como a do FMI, que aponta para 1.7% a 2.1% ou da OCDE, que indica 1.9% – não tem a capacidade de sustentar o ritmo de investimento necessário para atingir os 5% do PIB em 2035. Seria necessário um crescimento na ordem dos dois dígitos. A Defesa consumirá uma fatia crescente do bolo económico, garantindo a permanência da crise crónica de outros setores.

A proposta do OE2026 transformou, assim, a Defesa na despesa obrigatória de crescimento mais rápido, consumindo a margem de manobra orçamental do Estado. Esta é a essência da perversidade da escolha estratégica: Portugal compra estabilidade e relevância externa em troca de instabilidade interna. O preço da estabilidade da relação luso-americana (os 5% arbitrariamente definidos por Trump) é a instabilidade das contas orçamentárias futuras e, com esta, o risco de dilapidar o crescimento do Estado Social.

A seguir com esse investimento, o Governo estará a hipotecar a sustentabilidade social das futuras gerações, transferindo a fatura geopolítica do presente para uma possível dívida orçamental futura.

A relação luso-americana, no curto prazo, será de relevância e estabilidade, garantindo-se os interesses estratégicos e comerciais. Contudo, se a Autonomia Estratégica Europeia falhar ou continuar como um processo demorado e a intransigência de Washington se mantiver constante, os futuros governos portugueses enfrentarão um dilema dramático: Ou a imposição de austeridade, promovendo-se cortes no Estado Social para cumprir a promessa dos 5% do PIB, ou a quebra do compromisso externo, arriscando-se à punição e à desvalorização estratégica.

O equilíbrio entre “idealismo e pragmatismo”, que historicamente pautou a Política Externa Portuguesa, é agora levado ao seu limite máximo. Ao comprar a estabilidade da sua posição no Atlântico, pode hipotecar a sustentabilidade da sua própria casa.

É premente acompanhar a discussão do Orçamento de Estado, que ocorrerá a partir do dia 27 de Outubro, culminando na votação final no dia 27 de Novembro. É também do maior interesse acompanhar o percurso que fará a tumultuosa política interna americana. Estarão aí respostas essenciais para o sucesso ou trágico falhanço da estratégia do Governo. Será uma leitura correta a de que os 5% serão facilmente renegociados e que basta para já um comprometimento retórico com perspetivas de ganhar tempo e margem de manobra nas relações transatlânticas? Será uma jogada empresarial de Donald Trump pedir mais do que pretende, como é conhecido por fazer, para forçar a efetividade de maiores investimentos na defesa e acabar com os chamados “free riders” europeus? A confirmar-se certa esta leitura, os 5% poderão ser renegociados e os maiores investimentos na defesa poderão ter externalidades positivas. Nomeadamente, sendo feito de forma inteligente e procurando aplicar o capital no reforço de hubs de defesa europeus, para a compra de capacidades de defesa com produção europeia, o investimento poderá resultar num acelerar da autonomia estratégica europeia em matérias de defesa coletiva.

Mas o risco reside precisamente aqui: na incerteza que é em grandes graus promovida e instrumentalizada pela política externa de Donald Trump, que tem desconsiderado uma comunicação multilateral aberta e sincera.

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